De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een advies vastgesteld over de voorgenomen wijziging van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden. De bedoeling is de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur de mogelijkheid te geven alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen verplicht te stellen. In haar advies is de Afdeling advisering kritisch over het ontwerpbesluit. Deze kritiek heeft zowel betrekking op de milieuaspecten als op de wijze waarop de beoogde regelgeving is vormgegeven.
Aanleiding voor dit ontwerpbesluit was de behoefte om een alternatief voor te kunnen schrijven voor het gebruik van glyfosaathoudende middelen (onkruidverdelgers). Op grond van de Europese richtlijn inzake duurzaam gebruik van pesticiden (richtlijn 2009/128/EG) moet Nederland namelijk alle nodige maatregelen nemen om te bevorderen dat er minder gewasbeschermingsmiddelen worden ingezet. Daarbij moet, als het mogelijk is, voorrang worden gegeven aan niet-chemische methoden.
Het ontwerpbesluit is gebaseerd op een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels te stellen over juist gebruik van biociden of geïntegreerde gewasbescherming, overeenkomstig de richtlijn. In het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden wordt daartoe een delegatiegrondslag geïntroduceerd. Op basis daarvan kan bij ministeriële regeling worden bepaald bij welke teelten, bij welke toepassingen en onder welke voorwaarden enkel alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen mogen worden gebruikt. Het verplicht voorschrijven van alternatieven moet bijdragen aan de bescherming van het milieu of de gezondheid van mens en dier. De alternatieven kunnen alleen worden verplicht indien zij doeltreffend, doelmatig, betaalbaar en uitvoerbaar zijn. Ook dienen zij geen nadeliger impact te hebben op het milieu of de gezondheid van mens en dier dan de betreffende chemische gewasbeschermingsmiddelen.
Lagere pesticideninzet
Het eerste kritiekpunt van de Afdeling advisering richt zich op de onderbouwing van de verplichting. Het ontwerpbesluit gaat ervan uit dat er alternatieven zullen zijn die aan de genoemde criteria voldoen, zodat het mogelijk wordt de verplichte toepassing van niet-chemische methoden voor te schrijven. De voorrang van niet-chemische methoden wordt in de richtlijn echter niet ongeclausuleerd voorgeschreven maar dient ‘waar mogelijk’ te worden toegepast. De maatregelen die lidstaten treffen, waarbij zij gebruikmaken van de in de richtlijn voorziene beleidsruimte, moeten bovendien binnen de grenzen van het vrij verkeer van goederen blijven.
De toelichting bij het ontwerpbesluit bevat geen onderbouwing waaruit blijkt op basis van welke omstandigheden het mogelijk wordt geacht om i) met uitsluitend niet-chemische alternatieven adequate bescherming te bieden tegen ziekten, plagen en onkruiden en ii) zodoende daadwerkelijk bij te dragen aan een lage pesticideninzet.
In haar advies wijst de Afdeling advisering erop dat nieuwe ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld verbeterde technieken voor gewasbescherming of meer weerbare planten- en teeltsystemen, eraan kunnen bijdragen dat inzet van chemische gewasbeschermingsmiddelen vermijdbaar wordt. Uit de toelichting blijkt dat er al onderzoek beschikbaar is ten aanzien van mogelijkheden om een alternatieve methode toe te passen. Dit onderzoek toont aan dat weliswaar in veel gevallen een alternatieve methode effectief kan zijn, maar dat er ook onzekere en moeilijk beheersbare factoren zijn die in bepaalde situaties risico’s opleveren voor de effectiviteit, betaalbaarheid en uitvoerbaarheid van alternatieven.
Het advies is dan ook om alsnog te onderbouwen hoe het ontwerpbesluit effectief kan bijdragen aan het doel de inzet van gewasbeschermingsmiddelen terug te dringen. De bescherming van het milieu, en de gezondheid van mensen en dieren, zijn immers niet gebaat bij maatregelen waarvan nog onduidelijk is of zij in de praktijk kunnen worden toegepast.
Niveau van regelgeving
Het tweede kritiekpunt is vanuit het bestuursrechtelijk oogpunt interessant. De Afdeling advisering constateert dat het ontwerpbesluit een aantal belangrijke keuzes naar een lager niveau van regelgeving doorschuift. Zo wordt de beslissing of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden doorgeschoven naar het niveau van een ministeriële regeling. Hetzelfde geldt voor de aanwijzing van de alternatieven en de voorwaarden voor de verplichte toepassing van het alternatief. De toelichting motiveert deze keuze door erop te wijzen dat nader onderzoek nodig is om te beoordelen in hoeverre alternatieven daadwerkelijk in aanmerking komen. Ook de duur van de totstandkoming van wet- en regelgeving is volgens de toelichting aanleiding om te kiezen voor delegatie aan de minister.
Daar is de Afdeling advisering kritisch over. Delegatie naar het niveau van een ministeriële regeling moet volgens haar worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan is te voorzien dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.
De Afdeling advisering wijst erop dat op basis van het ontwerpbesluit niet kan worden vastgesteld voor wie de verplichting tot het gebruik van alternatieven geldt. Zo is bijvoorbeeld opengelaten voor welke toepassingen en teelten de verplichting gaat gelden. De gekozen systematiek leidt ertoe dat bij ministeriële regeling wordt bepaald of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden. Dit zijn belangrijke elementen die ten minste op het niveau van AMvB moeten worden geregeld.
Totstandkomingsduur AMvB
De totstandkomingsduur van een AMvB vormt als zodanig onvoldoende aanleiding voor delegatie naar het niveau van een ministeriële regeling. Die duur is slechts relevant voor zover sprake is van grote spoed of regels die regelmatig wijzigen. Uit de toelichting blijkt niet dat hiervan sprake is, in elk geval niet ten opzichte van alle onderdelen van de regeling, en met name niet wat betreft de afbakening van normadressaten. Het feit dat, zoals de toelichting vermeldt, nog aanvullend onderzoek nodig is maar dit onderzoek nog moet worden opgestart, duidt volgens de Afdeling advisering op zich ook niet op grote spoed.
Om te kunnen bepalen of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden, is het van belang om eerst zicht te hebben op de mogelijke teelten en toepassingen voor wie de verplichtstelling zou kunnen gelden. Hieruit volgt dat het van belang is om daar onderzoek naar te hebben verricht voorafgaand aan het vaststellen van het ontwerpbesluit, om zo belangrijke elementen van een verplichte alternatieve methode op het juiste regelgevingsniveau te kunnen regelen.
Ook hier volgt het advies om het ontwerpbesluit aan te passen en de belangrijke elementen zoals hiervoor genoemd bij AMvB te regelen.
Mascha Schapiro is vakredacteur Bestuursrecht en Omgevingsrecht bij Lefebvre Sdu.
