Het bestuursrecht is er om de relatie tussen burger en overheid te waarborgen, de positie van de burger te beschermen en rechtszekerheid te bieden. Volgens verschillende experts piept en kraakt het rechtssysteem, waardoor beslissingen steeds langer op zich laten wachten. Het enige middel dat de burger in handen heeft, de dwangsom, blijkt weinig effectief en wordt door experts waardeloos genoemd.

Portretfoto’s: Fred Libochant Fotografie | Grote foto: Shutterstock

Zowel juristen en ambtenaren als burgers en journalisten krijgen steeds vaker te maken met een stagnatie in de bestuursrechtelijke uitvoering door verschillende overheidsorganen. De (beslis)termijnen, die doorgaans zes tot twaalf weken duren, worden niet gehaald. Beroepen-niet-tijdig stapelen zich op binnen rechtbanken. Waar de dwangsom ooit een pressiemiddel was voor burgers om de overheid aan te sporen haar wettelijke verplichtingen na te komen, wordt deze nu als ‘dode letter’ betiteld door verschillende juristen en journalisten.

“Dit is echt een zorgwekkende ontwikkeling die me sinds een à twee jaar begint op te vallen. Het wordt ook steeds duidelijker dat het een structureel karakter begint te krijgen. Als wij zien dat de overheid afspraken en de wet niet naleeft, waarom zouden wij burgers dat dan doen?” Hoofddocent Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit Leiden Annemarie Drahmann is gespecialiseerd in algemeen bestuursrecht met als speciale interesse de transparante overheid. “Als een rechter eenmaal een dwangsom heeft opgelegd en de overheid komt dan nog steeds zo’n uitspraak niet na, dan is dat ondermijnend voor onze democratische rechtsstaat. We moeten ervan uit kunnen gaan dat de overheid haar afspraken nakomt en uitspraken respecteert.”

Vreemdelingenrecht

Een veelbesproken rechtsgebied waarin de afgelopen jaren veel is verschoven, is het Vreemdelingenrecht. Als de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet op tijd een beslissing heeft genomen, kan een aanvrager de dienst in gebreke stellen. De IND heeft hierna wettelijk nog twee weken de tijd om een beslissing te nemen. “Doen zij dat niet, dus is het twee weken en één dag, dan kan een burger een beroep-niet-tijdig-beslissen bij de bestuursrechter indienen. Wij hebben nu tientallen van die zaken lopen binnen het asiel- en vreemdelingenrecht,” vertelt Ali Agayev van het Rotterdamse advocatenkantoor AILF. Zijn kantoor heeft wekelijks te maken met beslistermijnen van de IND.

Nadat toenmalig staatssecretaris Ankie Broekers-Knol in 2020 de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND door de Tweede Kamer loodste, werd zowel de bestuurlijke als de rechterlijke dwangsom binnen het asielrecht tijdelijk afgeschaft. “De Raad van State heeft destijds (in 2022, red.) uitgesproken dat de bestuurlijke dwangsom mocht verdwijnen, maar de rechterlijke dwangsom moest blijven, ook voor asielprocedures.” zegt Agayev.

“Ik heb het gevoel dat de IND de draad een beetje kwijt is. En dan met name de afdeling Nareis (de afdeling van de IND die beslist over aanvragen voor gezinshereniging, red.). Als je dat vergelijkt met de afdeling Kennismigratie of Studie, daar wordt binnen een paar weken beslist. Misschien omdat daar wel meer ruimte is of misschien omdat daar de regel is toewijzen, tenzij. Bij nareis is dat niet per se zo. Dat is geen gewenste migratie in de ogen van velen. Ik denk dat ze liever dwangsommen uitbetalen dan dat ze mensen in dienst nemen.

Dat hoort ook bij het ontmoedigingsbeleid. Europese landen zijn aan het concurreren wie het meest onaantrekkelijke land is en dit beeld lijkt hierbij te passen. Als ze meer mensen zouden aannemen, dan zouden de beslistermijnen korter worden. Maar is het wel de bedoeling dat het sneller gaat? Kijk, ik ben vreemdelingenrechtadvocaat dus ik ben per definitie subjectief. We kijken niet naar het algemene belang, maar naar het belang van onze cliënten. De IND geeft aan dat zij wel naar het algemene belang kijkt, wat dat ook moge zijn.”

Dwangsom heeft geen invloed op beslistermijn

De IND verwacht dat het aantal beroepen-niet-tijdig-beslissen toe zal nemen. Daarmee zal het aantal dwangsommen en de financiële druk door dwangsommen eveneens toenemen. Volgens de website van de IND hebben dwangsommen geen enkele invloed op de beslistermijnen en de uitvoering van de dienst. Op zijn site geeft de dienst het volgende aan: “Want het is niet zo dat we niet op tijd wíllen beslissen, maar het lukt niet. Ook kost het behandelen van ingebrekestellingen en beroepen niet tijdig beslissen tijd van medewerkers. Die tijd kan de IND niet inzetten voor het behandelen van nieuwe aanvragen.”

De beslistermijn is verlengd van zes naar vijftien maanden en geldt voor aanvragen die tot 1 januari 2025 zijn gedaan. Voor nieuwe aanvragen geldt de oorspronkelijke beslistermijn van zes maanden, totdat de IND anders beslist.

Lees ook: Personeelsgebrek is geen excuus voor verlenging beslistermijn asielzaken

Open overheid

Niet alleen in het vreemdelingenrecht bijt de overheid haar tanden stuk op beslistermijnen. Een ander vakgebied waarin de gevolgen van deze kwestie merkbaar zijn, is binnen de Wet open overheid (Woo). Deze opvolger van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is er zodat iedereen de handelingen van de overheid kan controleren. Hierdoor moet duidelijk worden wat de overheid doet en waarom.

Als een Woo-verzoek wordt ingediend dan moet de overheidsinstantie beoordelen of de informatie openbaar kan worden. Als de nadelen te groot zouden zijn of gevaar opleveren, kan een overheidsinstantie besluiten deze informatie geheim te houden. Bijvoorbeeld in het geval van vertrouwelijke gegevens van bedrijven en personen, zoals BSN’s, medische gegevens en andere privacygevoelige informatie.

De reikwijdte van de Woo is groot; de rijksoverheid, provincies, gemeenten en de waterschappen vallen eronder, net als de Eerste en de Tweede Kamer, de Raad van State (met uitzondering van de afdeling Bestuursrechtspraak), de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. Ook voor organisaties en bedrijven die werken onder de verantwoordelijkheid van de overheid geldt de Woo.

Beslistermijn ruimschoots overschreden

Op grond van de Woo moet binnen vier weken op een informatieverzoek worden beslist. En ook hier zijn dwangsommen vaak onderwerp van gesprek. Volgens data van Open State Foundation (Open State) overschrijden ministeries die beslistermijn ruimschoots. De grootste uitschieter is het ministerie van Financiën dat in 2023 een gemiddelde termijn van 239 dagen bereikte. Er zijn grote verschillen tussen de ministeries. Ter vergelijking: in 2023 was de gemiddelde beslistermijn bij OCW 91 dagen. In februari 2024 presenteerde Open State het onderzoeksrapport ‘Blaadjes op het spoor’ over de vertraging die ontstaat bij de afhandeling van Woo-verzoeken. Volgens dit rapport is het aantal gepubliceerde Woo-besluiten bij alle ministeries wel toegenomen.

Later, langer en lager

“We zijn van niet best naar waardeloos, naar onbruikbaar gegaan. Er zijn eigenlijk drie L’s, namelijk later, langer en lager: latere uitspraak, langere beslistermijn, lagere dwangsom. Formeel staan er acht weken voor een uitspraak in een beroep-niet-tijdig. Die worden zelden gehaald. Het is niet ongebruikelijk dat het drie of vier maanden duurt. Dat is natuurlijk volstrekt in tegenspraak met het hele idee dat je die procedure voert omdat je een tijdige beslissing wilt krijgen.”

Tim Staal is Woo-specialist, onderzoeksjournalist en oprichter van expertisecentrum SPOON; de eerste onafhankelijke belangenorganisatie voor Woo-verzoekers. “Ik heb die hele praktijk van het niet tijdig beslissen zien veranderen in de afgelopen tien jaar. Vanaf het begin dat ik ermee te maken heb gehad, was het al een vrij bot en weinig effectief instrument. Je zou denken dat het niet slechter kon, toch is dat gebeurd.” Het komt nu zelfs voor dat de dwangsom verlaagd wordt van honderd euro per dag naar één euro per dag, zoals onlangs gebeurde bij een Woo-zaak die de Volkskrant had aangespannen.

Staal richtte SPOON op omdat hij zag dat de gemiddelde burger én journalist geen idee heeft hoe een Woo-proces werkt. Met deze organisatie zoeken Staal en zijn collega Liset Hamming de samenwerking op met juristen, andere journalisten en advocaten, zodat niet iedereen het wiel opnieuw uit hoeft te vinden. Volgens Staal zien journalisten steeds vaker af van een beroep-niet-tijdig-beslissen. Als het al gedaan wordt, dan is het meer om een signaal af te geven dan dat er verwacht wordt dat de verzochte informatie daarom sneller wordt ontvangen.

Ingebrekestelling ingecalculeerd

Journalist Bas van Beek kan hierover meepraten. Bij het platform Follow The Money (FTM) is hij de Woo-coördinator. “Rechters zitten ook gewoon vol. En wat ik merk, is dat bestuursorganen rekening houden met de gang naar de rechter en wat dat in de praktijk betekent voor de doorlooptijd. Een bestuursorgaan weet dat na een ingebrekestelling het nog minimaal een half jaar kan duren voordat er een uitspraak komt. Dit wordt ingecalculeerd.” Desondanks zegt Van Beek de dwangsom met hand en tand te verdedigen. “Het is journalisten altijd te doen om de informatie en niet om het geld. Maar het is het enige pressiemiddel wat we als journalisten hebben.”

Onwil of onkunde?

Zowel binnen het Vreemdelingenrecht als bij de Woo is er een toenemende vraag naar rechtspraak. De duur van procedures wordt langer omdat rechters niet tijdig toekomen aan uitspraken. Waarom het rechtssysteem dusdanig vastloopt, heeft te maken met verschillende factoren.

Een vraag die Drahmann opwerpt is of er sprake is van onwil of onkunde. Het gevoel dat bij advocaat Agayev beklijft is een gebrek aan prioriteit en mogelijk een politieke keuze die het ontmoedigingsbeleid in de hand werkt. Van Beek stelt dat er sprake is van onkunde en zeker niet van onwil. Volgens Staal is er vooral grote behoefte aan een hoge rechter die orde op zaken stelt in de nieuwe situatie onder de Woo. “We zitten nu in een soort vloeibare, onduidelijke en onzekere situatie waarin rechtbanken elk het wiel heruitvinden.”

Nieuwe politieke wind

Als er gekeken wordt naar alle omstandigheden en een wat langere tijdlijn, vallen er verschillende zaken op. Als het gaat om het vreemdelingenrecht, is er een andere politieke wind gaan waaien. Deze ingeslagen politieke richting heeft invloed op hoe bijvoorbeeld de IND haar taken uit kan voeren. In de jaarcijfers van de IND is een groei in het aantal Fte zichtbaar. Sinds 2024 werken er meer ambtenaren bij de IND dan in de voorgaande jaren. Ook is er een toename in het aantal tijdig afgehandelde ingebrekestellingen waarneembaar.

Desondanks schrijft de IND dat het aantal aanvragen al langere tijd hoger is dan wat de dienst aankan. Hierdoor lopen de wachttijden op, waardoor de hoogte van de dwangsommen ook oploopt. Volgens de dienst is het aannemen van nieuw personeel een oplossing die vooralsnog geen waarneembaar resultaat oplevert omdat deze nieuwe ambtenaren eerst goed ingewerkt moeten worden. In dit geval wordt er toegewerkt naar een situatie waarin het capaciteitsprobleem opgelost wordt.

Perverse prikkel

In het jaarverslag van de Raad van State van 2022 vermeldt de Raad dat er een perverse prikkel is ontstaan voor burgers om informatieverzoeken bij overheidsinstanties in te dienen, om vervolgens een ingebrekestelling te kunnen indienen en dwangsommen te claimen. Juist hierdoor zou het rechtssysteem vastlopen.

Bij navraag door FTM blijkt uiteindelijk dat de Raad van State deze stelling onterecht poneert. In de praktijk blijken in 2022 slechts 800 beroepen-niet-tijdig-beslissen ingediend te zijn binnen de Woo, minder dan 100 per rechtbank. Volgens de Raad voor de Rechtspraak is dit aantal niet de oorzaak voor het vastlopen van de rechtspraak. Ter vergelijking: het aantal beroepen-niet-tijdig-beslissen was binnen het vreemdelingen- en asielrecht met in totaal 19.830 ingebrekestellingen en een tijdige afhandeling van 27 procent vele malen hoger dan binnen de Woo.

Desondanks koos de RvS ervoor om in de beeldvorming te doen voorkomen dat het indienen van een informatieverzoek en de inning van een dwangsom op basis van de Woo een makkelijk proces is dat zo vanachter de laptop met een paar klikken gedaan kan worden. (Inmiddels is de digitale versie van het jaarverslag aangepast, red.) Lagere rechters nemen dit frame geregeld over.

Verschillende domeinen

Makkelijke oplossingen zijn er niet. Voor Drahmann is een belangrijke vraag waarom het rechtssysteem kraakt en piept. “Het speelt in zoveel verschillende domeinen dat ik niet denk dat je het in algemene zin opgelost gaat krijgen. Als je het hebt over de Woo, dan zijn er grote verschillen. Bijvoorbeeld tussen een gemeente en een ministerie, maar ook tussen soorten informatieverzoeken. Je kan uitschieters zoals de Shell papers en de informatieverzoeken over het coronabeleid niet als standaard gaan zien. Ik denk dat je per bestuur moet analyseren waar het probleem wordt veroorzaakt. Maar het is wel veel te makkelijk om te zeggen dat die dwangsommen niet meer opgelegd moeten worden, omdat een journalist of een burger er te rijk van zou worden. Ergens begrijp ik die emotie wel, maar dan moet het probleem op een andere manier worden opgelost.”

Volgens Van Beek richten overheden het proces op dusdanige wijze in dat de termijnen per definitie niet gehaald worden. “Er is een constante controle dat wat er naar buiten gaat, correct naar buiten gaat. Dat vertraagt enorm. Alleen al het accorderingsproces kost gemiddeld 26 dagen per ministerie.”

Ondertussen worden er op verschillende departementen gesprekken gevoerd over mogelijk oplossingen. Zowel Staal als Van Beek zijn betrokken bij gesprekken die moeten leiden tot verbeteringen. Ieder bestuursorgaan is verantwoordelijk voor haar eigen processen. Van Beek: “Wat ik merk is dat interne processen voor veel vertraging zorgen. Er is onvoldoende wil en prioriteit om deze processen te versnellen. Er zijn heel veel oplossingen: voldoende capaciteit, betere informatiehuishouding, goed managementproces. Zorgen dat de parafenlijn zo kort mogelijk is, zodat de Woo weer een simpel uitvoeringsdossier is. Dat zijn dingen die je vrij makkelijk door kan voeren.”

Oprekken termijnen is geen oplossing

Het oprekken van termijnen, zoals dat nu gedaan wordt, is volgens Drahmann niet de oplossing. “Op zich kan het wel een oplossing zijn, omdat je met het oprekken van de termijnen weer aan de wet voldoet maar het doet ook afbreuk aan de rechtszekerheid. En zeker binnen het vreemdelingenrecht willen we juist natuurlijk dat er heel snel duidelijkheid komt voor de betrokkenen of ze hier nou wel of niet mogen zijn zodat zij een nieuw bestaan kunnen opbouwen.”

De hoofddocent pleit voor een onafhankelijke toezichthouder die impact heeft. “Er zijn al wel toezichthouders, maar die mogen vaak alleen adviezen schrijven. Ik vind dat je van de minister van BZK mag verwachten dat die zich dit probleem aantrekt. Dit heeft een effect op het functioneren van onze rechtsstaat. Het kan potentieel ondermijnend werken.”

Lees ook:

Filed Under: Actueel Tagged With: politiek, wetgeving